Участие общества и власти в защите прав человека: Красноярский вариант


Статья опубликована в кн.: Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные. - СПб: Норма, 2001, с. 97-105.

Александр Сунгуров, кандидат политических наук, президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия", профессор философского ф-та СПбГУ

1. Общая характеристика края.

Красноярский край, расположенный в центре Сибири, по ряду показателей достаточно сильно отличается от соседних сибирских областей. Прежде всего это достаточно сильное развитие политического сообщества в регионе, структурированность акторов политического процесса. Отражением этого является наличие смешанной системы при выборах в не только в Законодательное Собрание края, но и в Красноярский городской совет. В обоих случаях половина депутатов избирается по партийным спискам.

По степени развития банковский структур край входит в первую двадцатку регионов России, здесь сконцентрированы как богатые минеральные ресурсы, так и развитое промышленное производство. В Красноярске действуют несколько университетов, работает научный центр Академии наук. По своему промышленному и интеллектуальному потенциалу, а также в силу своего географического расположения (центр Сибири, территория от Ледовитого океана до южной границы России) край вполне мог бы претендовать на ведущую роль в Сибири, а сам Красноярск - на то, чтобы быть столицей Сибирского федерального округа. Однако столицей Сибири остался Новосибирск, и одной из причин этого стало, по-видимому, избрание в 1998 году губернатором Красноярского края Александра Лебедя.

Победа этого яркого политика в крае (но не в самом Красноярске) привела к достаточно резкой поляризации политических сил, которая усугубилась позже исчезновением реальных перспектив для губернатора занять пост Президента России. Красноярскому краю таким образом оказалась уготованной участь трамплина, на который спортсмен уже наступил, но в силу резко поднявшейся высоты барьера, раздумал прыгать. К зиме 2000/2001 года размежевание политических сил проходило между краевыми Администрацией и Законодательным Собранием, депутаты которого в большинстве своем находились в оппозиции губернатору.

Ситуация обострилась также в связи с арестом видного красноярского предпринимателя с криминальным прошлым Быкова, который в 1998 году поддержал избрание А.Лебедя, но затем оказался тому не нужным. Сторонники Быкова сумели провести 8 депутатских мест из 32 мест Красноярского городского совета, они представлены также в Законодательном Собрании края. С другой стороны, руководство Законодательного Собрания пытаются скомпрометировать якобы имеющимися тесными связями с Быковым [1].

2. Общественные правозащитные и правопросветительские организации

Для Красноярска характерно также достаточно сильное развитие общественных структур, включая и разнообразные правозащитные организации. Так, красноярское общество "Мемориал" является одним из сильнейших региональных отделений этого историко-просветительского правозащитного общества (Руководитель - Сиротинин Владимир Георгиевич). Общество оказывает помощь пострадавшим от политических репрессий, организует экспедиции в отдаленные районы края. Цель - сбор материалов по истории ГУЛАГа. Попутно его члены ведут и просветительскую деятельность.

Красноярский правозащитный центр создан в 1997 году несколькими адвокатами и активистами местных отделений демократических организаций. Занимается бесплатным консультированием граждан и региональным мониторингом нарушений прав человека. Руководитель центра - Лихтина Ольга Григорьевна. Начало деятельности - защита прав работников магазинов при приватизации (избиения, незаконные увольнения). В 1995-м г. велись юридические консультации, а также иная деятельность – процессы по нарушениями прав журналистов, борьба за открытие костела. О.Лихтина стояла у истоков образования Общества защиты прав потребителей, продолжает с ними работать и сейчас. Центр много делал для беженцев из Абхазии, Азербайджана, Чечни, в частности, добивался предоставления им жилья. В настоящее время центр активно участвует в организации протестов против ввоза в край радиоактивных отходов из других стран.

Активно действует в регионе и Фонд защиты гласности (руководитель - А.А.Глисков), который занимается сбором информации о конфликтах в сфере СМИ. Фонд провел десятки судебных процессов по защите гласности, проводит консультации, им разработана издательская программа. Он проводит также обучающие семинары для журналистов в части юридического обеспечения доступа к информации и имеет реальные возможности влиять на законотворческий процесс.

В крае существуют и такие специализированные правозащитные организации, как, например, Красноярский краевой детский правозащитный центр "Ювенал" (председатель - М.Г.Садовский), занимающийся защитой прав несовершеннолетних. Эта организация начала активную работу с 1998 г. За время работы Центра в него обратилось более тысячи человек. Центром проводился мониторинг соблюдения прав несовершеннолетних в Центре временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей г. Красноярска и в социальном приюте "Надежда". Сотрудниками центра был разработан законопроект "О защите прав ребенка в Красноярском крае", который в конце 2000 г. поступил на рассмотрение в Законодательное Собрание.

В крае много делается по правовому просвещению и образованию его жителей. Так, активно работает в этом направлении Красноярская краевая организация Общества "Знание" (председатель - Г.А.Овчинников), интересен опыт правового молодежного фонда “Общественная поддержка” (руководитель В.А.Легашов). Еще один пример правопросветительской деятельности – это Краевой центр гражданского образования. Это общественно - государственная организация, действующая (совместно с администрациями). в Норильске, Шарыпово, в перспективе - Канск, Ачинск, Минусинск Центр представляет собой проводимый совместно с администрацией эксперимент по внедрению системы демократического гражданского образования (СДГО). Одна из задач - правовое просвещение населения. Семинары, курсы повышения квалификации в области гражданского образования, социологическое исследование по тематике "Гражданское общество и гражданское образование" и др.

Особенностью Красноярского края является активное участие университетских ученых-юристов в развитии правозащитного движения. Так. д.ю.н., профессор, заведующий . кафедрой уголовного права и криминологии Красноярского государственного университета Александр Соломонович Горелик вместе с группой преподавателей и студентов юридического факультета основал в 1995 году Красноярский краевой фонд "Правовая защита". Направление деятельности - защита граждан от неправомерных действий судов и других правоохранительных органов, а также обжалование дел в судах высшей инстанции в тех случаях, когда видны явные нарушения закона судом.

В 1996-м году Фондом открыта правовая общественная приемная. К работе привлекаются студенты старших курсов юридического факультета. Только за первый год получили консультации свыше двух тысяч человек. Фонд участвует в судебных процессах, которые носят прецедентный характер. В течение долгого времени каждый четверг выходила 10-15-ти минутная передача по краевому радио. А.С.Горелик регулярно публикуется в краевой прессе на правозащитные темы [2]. Фондом также выпускаются листовки "Это необходимо знать" с разъяснением прав граждан и практическими рекомендациями. В 1999-2000 гг. Красноярский фонд по защите прав человека при поддержке Хельсинского фонда по правам человека в Варшаве проводил мониторинг работы судов в крае, итогом которого стал специальный доклад [3].

3. Общественные помощники губернатора по правам человека.

После избрания Александра Лебедя на пост Губернатора Красноярского края в крае появился весьма интересная и оригинальная форма участия властных структур в защите прав человека. Имеется в виду институт общественных помощников губернатора по правам человека. Само появление этого института было связано с широкой общественной поддержкой нового губернатора, которая, правда, имела место вне самого Красноярска, в многочисленных удаленных от столицы края районах и поселках. Именно благодаря многочисленным общественным активистам «в глубинке», поверившим, что Александр Лебедь – это именно тот человек, который нужен жителям края, и успешно проведшим избирательную кампанию, и победил этот кандидат «со стороны».

Однако после победы А.Лебедя перед ним и перед его «мозговым центром» встала задача – что же делать дальше с многочисленными активистами избирательной кампании в районах края? Приглашать их всех для работы во властных структурах не было ни возможности, ни объективной необходимости. Сказать им «спасибо» и на этом расстаться – означало потерять преданных сторонников. Тогда то и возникла идея трансформации уже созданной и проверенной на деле сети доверенных лиц кандидата в губернаторы в институт общественных помощников губернатора по правам человека. Сама эта идея оказалась возможной, на наш взгляд, потому, что в состав команды нового губернатора вошли многие представители демократического движения Красноярска, для которых понятие прав человека было и есть очень важным [4].

Уже весной 2000 г. в 34 районах и городах Красноярского края работали 43 общественных помощника губернатора по правам человека, . За полтора кода с момента учреждения этого института в общественные приемные обратилось более шести тысяч человека, поступило свыше трех тысяч жалоб, заявлений и предложений от жителей края [5]. Распоряжением губернатора местным властям "рекомендовалось…обеспечить общественных помощников губернатора края по правам человека помещениями. Средствами связи и оргтехникой для эффективного осуществления ими возложенных на них функций [6]. Остальное обеспечение деятельности помощников ложится на выдвинувшие их общественные организации. По данным заместителя председателя региональной организации движения "Честь и Родина" Игоря Лаврикова, 98% процентов общественных помощников - участники или сторонники этого движения, по данным начальника правового управления администрации губернатора Александра Шведова - среди них есть представители и других общественных организаций, например, Союза предпринимателей или женских организаций.

В соответствии с Положением, основными задачами общественных помощников являются:

- содействие Губернатору края в реализации его полномочий, связанных с обеспечением соблюдения прав и свобод граждан и их объединений на территории Красноярского края;

- информирование Губернатора края о состоянии дел в сфере соблюдения политических, социальных, экономических и иных прав и свобод граждан и их объединений на соответствующей территории;

- взаимодействие с органами местного самоуправления соответствующей территории в целях обеспечения реализации основных направлений политики края в сфере соблюдения прав и свобод граждан и их объединений

- взаимодействие с отделениями политических партий, иных общественных и религиозных объединений, действующих на соответствующей территории, а также с трудовыми коллективами предприятий, организаций и учреждений, расположенных на соответствующей территории;

- выполнение отдельных поручений Губернатора края [7].

Помощники ведут прием граждан в специальных общественных приемных. Они практикуют также выездные приемные - берут с собой заместителя главы районной администрации, начальника милиции - и едут вместе с ними в какое-либо отдаленное село. За 2000 год к ним обратилось около трех тысяч человек, причем в 80% случаев необходимые решения принимаются уже на местном уровне. Оставшиеся 20% решаются либо на уровне Администрации края, либо передаются в суды или в прокуратуру. Наибольшее число жалоб относятся к проблемам связанным с жильем и жилищно-коммунальным хозяйством, далее следуют проблемы, связанные с трудовыми отношениями. В 1999 г. было много жалоб на невыплаты детских пособий. Не все помощники находят верный тон в общении с главами администраций, некоторые идут на эту работу в погоне за личной выгодой. В результате за 2000 г. получили отставку семь общественных помощников. С другой стороны, несколько помощников были избраны депутатами местного самоуправления, а двое - главами местных администраций [8]. Новые общественные помощники утверждаются в администрации края по представлению общественных организаций.

Перечень прав общественных помощников включает в себя всего три пункта, которые достаточно близки к правам Уполномоченных по правам человека. Это, в частности, право запрашивать и получать необходимые документы и материалы, а также право быть незамедлительно принятым должностными лицами по вопросам содействия Губернатору в реализации своих полномочий.

Ежегодно общественные помощники представляют в администрацию края отчеты о своей деятельности, содержащие и анализ причин выявленных нарушений прав человека. После анализа этих отчетов в правовом управлении края принимаются необходимые меры. Также ежегодно губернатор края встречается со своими общественными помощниками - вначале он делает перед ними сообщение, а затем отвечает на вопросы и слушает мнения своих общественных помощников.

В заключение этого раздела отметим такую оригинальную функцию общественных помощников, как: "участие по поручению Губернатора края в согласительных процедурах, проводимых губернатором края, для разрешения разногласий между органами государственной власти края и органами местного самоуправления по вопросам соблюдения прав и свобод граждан и их объединений" [9].

4. Институт Уполномоченного по правам человека.

Активное участие университетских юристов, в особенности профессора А.С.Горелика в правозащитной деятельности, широкая представленность его учеников-юристов в Законодательном Собрании края, а также ставшее уже привычным внимание краевых политиков к теме соблюдения прав человека - все это обусловило тот факт, что закон "Об уполномоченном по правам человека в Красноярском крае" был принят еще 21 октября 1997 года - первым среди сибирских и дальневосточных краев, республик и областей. В разработке законопроекта активное участие принимал профессор А.Горелик, и многие прочили его на место Уполномоченного по правам человека. Однако Александр Горелик отказался, сославшись на свой немолодой возраст, а также на свою неготовность сменить работу и привычки университетского профессора на должность госслужащего. Другой очевидной всем кандидатуры в крае не нашлось, а принятый депутатами закон предусматривал избрание Уполномоченного двумя третями голосов от списочного состава.

Наступивший затем 1998 г. стал для края годом сильных политических изменений - губернатором был избран А.Лебедь, вместе с ним к руководству исполнительной властью края пришли новые люди - словом было не до выборов Уполномоченного по правам человека. Более неотложные дела нашлись и в следующем году, однако здесь уже начались предварительные консультации по поводу возможных кандидатур на пост Уполномоченного. Однако требование квалифицированного большинства, заложенное в законе, делало маловероятным прохождение любых обсуждаемых кандидатур.

К реальному выдвижению и обсуждению возможных кандидатур депутаты Законодательного Собрания края преступили лишь в июле 2000 г. В соответствии с принятым законом, правом выдвижения кандидатур на пост Уполномоченного обладают как Губернатор края, так и депутаты Законодательного Собрания. Губернатор Александр Лебедь выдвинул кандидатуру 61-летнего В.Н.Речкова, в течение семи лет работавшим прокурором края. Постоянная комиссия по законности, правопорядку и защите прав граждан Законодательного Собрания края выдвинула кандидатуру 62-летней Н.Н.Жуковой, которая до этого была депутатом Государственной думы РФ, а ранее в течение тринадцати лет - прокурором г. Красноярска. Еще три кандидата были выдвинуты тремя депутатами Законодательного Собрания края. Так, депутат В.Н.Беседин выдвинул 36-летнего Б.Б.Базылева. консультанта юридического отдела экспертно-правового управления Законодательного Собрания края, депутат В.В.Колмогоров - 48-летнего А.Н.Постилицына, председателя отколовшейся в 1993 г. от Демократической партии России Красноярской рационально-демократической партии (о каком-либо другом месте работы с 1992 г. кандидат в своей автобиографии не сообщает), наконец, депутат В.А.Новиков выдвинул 40-летнего М.Г.Садовского, ст.н.с. Института биофизики СО РАН, кандидата физико-математических наук, председателя Красноярского детского правозащитного центра "Ювенал".

В соответствии с законом "Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае" от 21.10.1997 г., для включения кандидатуры в список для тайного голосования требуется большинство голосов от общего числа депутатов. Соответственно, 11 июля 2000 г. в Законодательном Собрании края состоялось открытое голосование по включению в этот список. Оказалось, что больше половины голосов набрал только один кандидат - юрист Борис Базылев ("за" - 23, "против" - 7, воздержался один). Второй была бывший прокурор и депутат Госдумы Нелля Жукова (16-9-5), третьим - правозащитник Михаил Садовский (15-15-1), список замыкали бывший прокурор края Владимир Речков (11-14-5) и "демократ первой волны" Александр Постылицын (4-23-2).

Однако, будучи включенной в бюллетень для тайного голосования, кандидатура Бориса Базылева смогла набрать только 13 голосов "за" при 17 "против". Первая попытка выборов окончилось неудачей.

Эта неудачная попытка подтвердила необходимость изменений в тексте закона, снижения барьера для избрания Уполномоченного. Эти изменения были внесены осенью 2000 г., при этом, одновременно с введением нормы об избрании Уполномоченного половиной голосов от числа избранных депутатов и двухтуровой процедурой голосований в случае, если выдвинуто более двух кандидатур, в закон была внесена еще одна поправка. В соответствии с ней расширялся круг субъектов, способных вносить кандидатуры для избрания депутатами. Если ранее этим правом обладал только губернатор и депутаты Законодательного Собрания, то теперь к ним добавлялись еще и "депутаты Государственной думы, избранные от Красноярского края, а также представительные органы местного самоуправления в крае" [10]. Таким образом, процедура выдвижения стала более демократичной.

Вскоре после внесения изменений в краевой закон состоялась вторая попытка выборов Уполномоченного. И на этот раз в список кандидатур было внесено пять человека, однако из кандидатов. Участвующих в первой попытке, остался лишь один - В.Н.Речков, выдвинутый губернатором края. Остальные кандидатуры были выдвинуты депутатами Законодательного Собрания. Среди них были: 41-летний А.Н.Евменов, юрист Юридического бюро "Доктор права", а ранее - начальник правового управления ОАО "КРАЗ", еще раньше - прокурор Центрального района Красноярска; 62-летний И.Е.Жмаков, зам.главы администрации Октябрьского района Красноярска, имевший в прошлом целый набор важных постов в крае: зам. начальника ГУВД, зав. Отделом административных органов крайкома КПСС, начальник правового управления Администрации края и т.д. Еще один кандидат - 56-летний адвокат Л.Г.Ланчуков, работавший ранее директором юридического техникума, инспектором крайкома профсоюзов и т.д. Наконец, последний кандидат на должность Уполномоченного - 47-летний доцент кафедры уголовного права и криминологии, к.ю.н. Н.В.Щедрин. Именно этот кандидат поддерживался упомянутым выше профессором А.С.Гореликом.

26 декабря 2000 г. состоялось голосование по выдвинутым кандидатурам. В соответствии с недавно принятыми поправками к закону, вначале было проведено рейтинговое голосование. Его результаты: И.Е.Жмаков - 22 голоса. Н.В.Щедрин - 17, А.Н.Евменов - 8, Л.Г.Ланчуков - 5, В.Н.Речков - 3. На второй ту вышли И.Е.Жмаков и Н.В.Щедрин, однако не один из них не смог получить более половины голосов (первый получил 16, второй - 15 голосов).

Наконец, третья попытка избрания состоялась 8 февраля 2001 г. На этот раз было выдвинуто всего три кандидатуры, причем все они уже были участниками предыдущих попыток. Это были И.Е.Жмаков, В.Н.Речков и М.Г.Садовский. Доцент Университета Николай Щедрин, отставший на декабрьской попытке выборов от И.Речкова всего на один голос, решил на этот раз не участвовать в выборах, считая целесообразным выставить вновь свою кандидатуру в случае провала и этой попытки [11]. Выдвинутый в третий раз губернатором края Владимир Рычков снял свою кандидатуру в пользу Иннокентия Жмаков, и в список для тайного голосования было внесено всего две кандидатуры. Михаил Садовский получил семь голосов, в Иннокентий Жмаков - двадцать два голоса, став таким образом первым Уполномоченным по правам человека в Красноярском крае.

Рассмотренные выше результаты трех этапов избрания Уполномоченного по правам человека продемонстрировали, на наш взгляд, большинство возможных вариантов потенциальных кандидатур на пост Уполномоченного по правам человека. Здесь и демократический активист "первой волны", и правозащитник-биофизик, и адвокат со стажем, и юристы-консультанты КРАЗа и Законодательного Собрания, и бывшие областной и городской прокурор, и университетский ученый-юрист. Избранным же в итоге оказался бывший региональный руководитель разностороннего профиля, имевший опыт работы и на партийных, и на государственных должностях, а также в системе УВД.

По мнению ряда экспертов, этот выбор может оказаться довольно удачным, так как Иннокентий Жмаков хорошо знает "изнутри" все особенности механизмы административной структуры, а последние семь лет работы на районном уровне дали ему возможность хорошо увидеть проблемы, с которыми сталкиваются обычные жители города. Как сказал автору этих строк только что избранный Уполномоченный, на его последней должности (зам. главы администрации района) между ним и жителями не было никакого промежуточного аппарата, поэтому он сам много понял за это время. Да и сам Октябрьский район Красноярска был как бы его детищем - в конце 70-х годов он, в качестве зав. орг. отделом Красноярского горкома КПСС выделял этот район новостроек из Железнодорожного района, а затем был первым секретарем этого Октябрьского райкома КПСС.

Остается только выразить надежду, что уже имеющийся опыт начинать новое дело практически "с нуля" поможет И.Е.Жмакову и на новом для него поприще первого в Сибири регионального Уполномоченного по правам человека.

[1] Так, например, кто-то позвонил на мобильный телефон председателя Законодательного Собрания края, д.ю.н. А.В.Усса и стал передавать ему указания от находящегося в тюрьме Быкова. А.Усс немедленно созвал пресс-конференцию, так как справедливо расценил этот звонок как провокацию с возможностью использования записи разговора. (Сергей Климов. Продолжаются провокации против Александра Усса.// Вечерний Красноярск. 13 февраля 2001 г.)

[2] "Красноярский рабочий", 9 декабря 2000 г., см. также: "Не бери у власти корм с ладони. Беседа Татьяны Поповой и Александра Кошкарова с участником съезда правозащитников, профессором Александром Гореликом". // Красноярский рабочий. 13 февраля 2001 г.

[3] Горелик А.С., Назаров А.Д., Стойко Н.Г. Справедливость судебного разбирательство и обеспечение права на защиту в уголовном производстве. Доклад по мониторингу. - Красноярск: Красноярский госуниверситет, 2000. - 153 с.

[4] Примером может служить И.В.Лавриков - бывший координатор движения Демократическая России в Красноярском крае, депутат Красноярского городского совета в 1996-2000 гг, заместитель председателя Красноярской региональной организации движения "Честь и Родина".

[5] Постановление Администрации Красноярского края "О мерах по активизации деятельности общественных помощников губернатора края по правам человека" № 293-п от 18.04.2000 г.

[6] Распоряжение Администрации Красноярского края "Об утверждении общественных помощников губернатора края " № 216-р от 05.03.99 г.

[7] Положение об общественных помощниках губернатора края по правам человека. (утверждено Постановлением Администрации Красноярского края № 446-п от 10.08.98г.)

[8] Интервью с начальником правового управления администрации края А.Н.Шведовым.

[9] Положение об общественных помощниках…

[10] Закон Красноярского края "О внесении дополнений и изменений в закон края "Об уполномоченном по правам человека в Красноярском крае" от 2.11.2000 г., № 12-274

[11] Интервью с профессором А.С.Гореликом.