Становление института Уполномоченного по правам человека в Астраханской области: 1997-1999 гг.


[Статья опубликована в кн[Статья опубликована в кн.: На пути к Уполномоченному по правам человека. - СПб: Норма, 2000, с. 150-163.]

Александр Сунгуров, кандидат политических наук, президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра "Стратегия", профессор философского ф-та СПбГУ

1. Действующие лица

Развитие института Уполномоченного по правам человека в Астраханской области оказалось связано с двумя яркими личностями, развитие и становление которых как публичных политиков неразрывно связано с процессами политической модернизации в этой южной российской области.

Первый из них – Феликс Дмитриевич Голиков, 1941 года рождения, большую часть своей жизни работал в Астраханском государственном техническом университете (в то время – ВТУЗ рыбного хозяйства), «где прошел путь от ассистента до заведующего кафедрой и декана факультета, защитил кандидатскую диссертацию. Ему было присвоено ученое звание доцента. Он – автор около 40 научных работ. Имел три изобретения, возглавлял партийную организацию вуза» [1]. Обычное течение жизни преуспевающего по советским меркам преподавателя провинциального вуза.

В 1988 г. Ф.Голиков был избран делегатом XIX партийной конференции КПСС, а вскоре выступил против первого секретаря Астраханского обкома КПСС. С этого времени он стал одним из лидеров перестроечного движения в области. Результатом стало его назначение в бурные дни октября 1991 года заместителем главы администрации Астраханской области. Сфера деятельности его как заместителя главы администрации, вначале охватывавшая значительный спектр общественно-социальных вопросов постепенно сужалась, и к началу 1997 года он все в большей степени оказывался в положении «не у дел».

Второе главное действующее лицо – Владислав Владимирович Виноградов, 1961 года рождения, также, как и Ф.Голиков, начинал свою деятельность в одним из астраханских вузов, и также защитил кандидатскую диссертацию, но качестве преподавателя научного коммунизма. В период перестройки одним из первых, несмотря на противодействие руководства, стал внедрять курс лекций по политологии вместо курса научного коммунизма. В результате этого конфликта был вынужден покинуть вуз и перешел работать экспертом Представителя Президента РФ в области. В декабре 1993 г. при поддержке демократической общественности области был избран депутатом первой Государственной Думы РФ, где вошел во фракцию Б.Федорова и И.Хакамады «13 декабря».

На выборах во вторую Думу в декабре 1995 г., занял второе место. проиграв директору предприятия. В 1996 был доверенным лицом Б.Н.Ельцина в области, руководил его областным предвыборным штабом. Осенью 1996 года был назначен заместителем руководителя Администрации области. Отвечая за подготовку Устава области, В.Виноградов обеспечивает включение в него упоминания об «Уполномоченном по правам человека в Астраханской области», что делает возможным последующее принятие областного закона «Об уполномоченном…». В 1998 г. он покидает пост в администрации и избирается депутатом областного Представительного Собрания.

2. Назначение И.О.Уполномоченного и его деятельность

Вскоре после принятия и утверждения Устава Астраханской области появляется постановление Главы Администрации области о назначении на должность Уполномоченного по правам человека в Астраханской области Ф.Д.Голикова [2]. Такое назначение без участия депутатов вызвало резкое недоумение последних, и ситуация была сглажена разъяснением главы администрации, что Ф.Голиков назначен И.О.Уполномоченного, и что после принятия представительным Собранием соответствующего закона, обязательно будут проведены выборы [3].

Месяц спустя появилось новое постановление Главы Администрации области, которое утверждало Временное положение об уполномоченном по правам человека Астраханской области (которое должно было действовать вплоть до принятия соответствующего закона), структуру аппарата уполномоченного, штатное расписание и смету расходов [4]. В соответствии с этим Положением, основными задачами Уполномоченного были:

- содействие гражданам в защите их прав и свобод;

- разработка и принятие мер по обеспечению прав и свобод человека. Внесение соответствующих предложений в Администрацию области и в Представительное собрание;

- разъяснение законодательства, политики федеральной и региональной власти в сфере защиты прав и свобод человека;

- координация деятельности с соответствующими структурами региональной и федеральной власти, с судебными органами, прокуратурой и УВД;

- обеспечение взаимодействия с правозащитными организациями;

- информирование областных властных структур и граждан о состоянии обеспечения прав и свобод человека в области;

- оказание консультативной помощи гражданам, предприятиям и организациям по законодательству и нормативным актам в соответствующей сфере.

Для обеспечения всех этих задач создавался Аппарат Уполномоченного в количестве девяти человек, были выделаны помещение (две комнаты) и необходимая минимальная оргтехника

По результатам первого и второго года работы И.О.Уполномоченного им были подготовлены доклады «О соблюдении прав человека в Астраханской области» за 1997 и 1998 гг. По-видимому. Эти доклады были направлены Я не располагаю пока информацией о том. как и где обсуждались эти законы и принимаю гипотезу, что они были направлены главе администрации и публично не обсуждались (по крайней мере публичных следов такого обсуждения я не встретил). Первый из них состоит из тринадцати машинописных страниц, второй – из двадцати двух страниц.

Положительной стороной обоих докладов является их внутренняя структурированность. Основным в первом документе является раздел: «Соблюдение прав человека по основным направлениям», состоящий из пяти подрубрик: «гражданские (личные) права; политические права; экономические права. социальные права и культурные права. По каждым из этих разделов приведена статистика по обращениям жителей области. За семь месяцев 1997 г. никто не обратился с жалобами на нарушение их политических прав, и только двое – с жалобами на нарушение прав участия в культурной жизни. Остальные 300 обращений распределились между оставшимися тремя группами.

Во втором, последнем докладе, наряду со статистикой обращения граждан по вышеупомянутым категориям [5], занимающей 25% от всего документа, в докладе появился новый раздел «Соблюдение прав слабо защищенных категорий граждан», занимающий 14% общего объема, и состоящий из четырех подразделов: «Положение вынужденных переселенцев», «Соблюдение прав военнослужащих», «Положение заключенных и освободившихся из мест заключения» и «Положение пенсионеров». Таким образом, в докладе были выделены наименее защищенные. По мнению. И.О.Уполномоченного, группы жителей области и охарактеризованы виды нарушения их прав.

Анализируемы документ содержит и еще один новый, весьма значимый раздел, названный «Правоохранительные и судебные органы и права человека». Он занимает почти 20% от объема всего доклада и содержит такие подразделы, как «Судебная система», «Система прокурорского надзора», «Органы внутренних дел» и сюда же отнесен подраздел «Органы исполнительной власти». Анализ роли этих четырех систем в нарушении прав человека представляется важным результатом доклада И.О.Уполномоченного. В частности, подраздел «Система прокурорского надзора» содержит такой вывод: «На наш взгляд, концепция работы системы прокурорского надзора предусматривает приоритет интересов государства перед интересами граждан. Целесообразно пересмотреть эту концепцию и, в соответствии с требованиями Конституции РФ, поставить на первое место защиту прав и интересов гражданина» [6].

Специальный раздел доклада посвящен деятельности аппарата Уполномоченного (11% от всего текста). Как следует из этого раздела, положительно разрешены примерно 37% обращений, 35% направлены для разрешения в компетентные инстанции, 26% обращений признаны необоснованными, их авторам даны необходимые рекомендации. Кроме работы с обращениями, в докладе приводятся и иные действия, способствующие защите и восстановлению нарушенных прав. Среди них указывается работа общественной комиссии по правам человека при Уполномоченном и экспертного совета, участие в проведении научно-практической конференции «Всеобщая декларация прав человека и механизма защиты прав и свобод граждан», инициированное Уполномоченным обращение областного Представительного Собрания в конституционные Суд по поводу Постановления Правительства РФ, связанного с беженцами из Чечни, акция по возврату солдат, покинувших срочную службу и т.д.

Особо следует сказать о разделе, содержащем выводы и рекомендации по обеспечению прав человека (23% от всего текста). В этом разделе, в частности, приведен список законов, которые следовало бы принять в астраханской области с целью защиты прав и интересов граждан:

- О порядке рассмотрения обращений граждан;

- Об административной процедуре (закон, регулирующий взаимоотношения граждан и государственных и муниципальных служащих и должностных лиц администрации);

- О доступе граждан и общественных объединений к информации государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих их интересы;

- Об обустройстве лиц, освобожденных от отбывания наказания.

Все это свидетельствует о реальной деятельности И.О.Уполномоченного по защите прав человека в Астраханской области. Вместе с тем мы не можем сказать о том, что эта деятельность стала реальным фактом общественной жизни области. Возможно это объяснялось недостаточным вниманием Ф.Голикова к публичной стороне своей работы, возможно свою роль сыграл факт назначения губернатором, а не избрания депутатами. Насколько мы можем судить, доклады И.О.Уполномоченного не были опубликованы и, к сожалению, не стали событием для астраханцев [7]. Не имел И.О. Уполномоченного и реальной возможности посещать места заключения. Кроме того, существовали проблемы и с эффективностью работы всех сотрудников его аппарата. Так, само делопроизводство было не вполне на должной высоте. Объем выполняемой работы, хотя и достаточно значительный, все же не был чрезмерным для девяти сотрудников аппарата.

Одним из объяснений такой ситуации, равно как и изначально солидного штата аппарата И.О.Уполномоченного, может служить существующая «еще кое-где» традиция «пристраивать» сотрудников определенного сорта на так называемой «непыльной» работе. Насколько мне известно, в настоящее время уже на избранного Уполномоченного оказывалось давление с целью «пристроить хорошего человека», и устоять ему было непросто. Назначенному же постановлением губернатора Ф.Голикову отказаться от подобных предложений было еще сложнее. Возможно именно этим обстоятельством и объяснялось столь значительное число ставок, которые изначально были переданы в аппарат И.О.уполномоченного.

3. Обсуждение и принятие закона «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области»

Работа над проектом закона об Уполномоченном по правам человека была начата сразу после назначения Ф.Голикова исполняющим обязанности Уполномоченного. Весной 1998 г. законопроект был внесен в областное Представительное Собрание. Здесь его судьба не была легкой, он стал предметом острой критики как самих депутатов, так и областной прокуратуры. По мнению прокурора области В.Орехова, внесенный в феврале 1998 г. законопроект обладал многими недостатками и противоречил «как Конституции РФ, так и федеральному законодательству». Последующий отзыв законопроекта Главой администрации А.Гужвиным подтверждает, по мнению В.Орехова, правомерность замечаний прокуратуры. Все же осенью 1998 г. проект снова обсуждался депутатами, в декабре 1998 г. он был принят Представительным Собранием и 22 января 1999 г. – подписан губернатором.

Анализ принятого закона показывает его хорошее соответствие как Федеральному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», так и законам об региональных Уполномоченных. Как и в большинстве региональных законов, правом выдвижения кандидатуры Уполномоченного пользуются как глава администрации области, так и сами депутаты, а назначение осуществляется большинством голосов от общего состава Представительного Собрания. В качестве отличия от большинства законов других регионов можно привести срок деятельности Уполномоченного – четыре года вместо пяти. В законе Астраханской области, также как и в незадолго до этого принятого закона Саратовской области, предусмотрена возможность присутствия Уполномоченного на заседаниях коллегиальных органов власти. Отличием от закона Саратовской области являются достаточно жесткие требования к кандидатуре Уполномоченного: не моложе 35 лет, проживание на территории области не менее пяти лет, высшее образование, познания и опыт защиты прав человека, отсутствие судимости, обладание избирательными правами.

Зато существенно более скупо, чем в большинстве других законов, описаны цели деятельности Уполномоченного: «Средствами, указанными в настоящем законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Астраханской области о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с законодательством Российской Федерации, принципами прав и свобод человека, форм и методов их защиты» [8]. В этой формулировки отсутствует какое-либо упоминание как о нормах международного права и развитии международного сотрудничества в области прав человека, так и о правовом просвещении граждан.

Зато далее имеется статья 13, которая прямо сужает, на наш взгляд, компетенцию Уполномоченного:

«Уполномоченный по правам человека:

- рассматривает жалобы и обращения граждан;

- оказывает юридическую помощь гражданам по вопросам защиты прав человека;

- представляет ежегодный доклад о соблюдении прав человека.

Далее правда описаны все общепринятые типы компетенции Уполномоченного: получать разъяснения, документы, проводить собственное расследование, и т.д., однако наличие статьи 13 может в будущем привести к конфликтным ситуациям. Отсутствует в законе и упоминание о возможности Уполномоченного на основе анализа конкретных случаев подготовки и направления в структуры власти замечаний и предложений общего характера по обеспечению прав человека, а также обращения к субъектам законодательной инициативы с предложением о совершенствования законодательства (В законе Саратовской области, например, этим возможностям Уполномоченного посвящена целая статья (Статья 26).

В целом можно сделать вывод о том, что закон Астраханской области оказался объектом сильного давления, в ходе которого он приобрел несколько урезанный по сравнению с большинством аналогичных региональных законов вид. Наиболее ярким отличием является отсутствие в обсуждаемом законе каких-либо упоминаний о нормах международного права по защите прав человека. таким образом, из задач уполномоченного исчезает такая важная задача, как содействие стремлению российского законодательства выйти на уровень мировых стандартов.

4. Избрание Уполномоченного по правам человека

Вступление в действие закона «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области» открыло дорогу к избранию самого уполномоченного. Первая попытка выборов состоялась в начале апреля 1999 г. Как и ожидалось, глава администрации выдвинул кандидатуру и.о.Уполномоченного Ф.Д.Голикова. Однако эта кандидатура не осталась единственной. Ряд депутатов выдвинули в кандидаты на пост Уполномоченного своего коллегу, депутата Государственной думы первого созыва и бывшего зам. губернатора В.В.Виноградова [9]. При этом второй кандидат имел реальные шансы на победу.

Однако утром в день выборов депутатов собрал Глава администрации области А.Гужвин и сообщил им, что Ф.Голиков тяжело болен, жить ему осталось немного, и из соображений гуманности не надо ему мешать быть избранным. В такой ситуации В.В.Виноградов, несмотря на протестующие возгласы части своих коллег, взял самоотвод. Результатом стало голосование по единственной кандидатуре Ф.Д.Голикова. Однако он не смог набрать требуемого количества голосов депутатов (шестнадцать) - более половины от общего состава Представительного Собрания. Такой результат оказался неприятным сюрпризом для главы администрации, и он настоял на повторном голосовании по кандидатуре Ф.Голикова. И снова неудача. По данным местных экспертов, это было первое за долгие годы поражение А.Гужвина, первый случай, когда он не смог добиться от Представительного Собрания нужного ему решения. В конечном итоге все осталось по прежнему – Ф.Д.Голиков остался и.о.Уполномоченного по правам человека еще почти на пять месяцев – вплоть до его смерти [10] 3 сентября 1999 г.

Вторая попытка избрания Уполномоченного по правам человека в астраханской области состоялась уже в ноябре 1999 г. На этот раз кандидатуру В.Виноградова выдвинул уже Глава администрации А.Гужвин, его же поддержали 11 депутатов. Однако на этот раз свою кандидатуру выдвинули и коммунисты – бывшего секретаря обкома КПСС по идеологии Виталия Аракеляна. Его поддержали также 11 депутатов. Еще два депутата выдвинули еще две кандидатуры: сотрудника аппарата и.о.Уполномоченного Равиля Патиева и журналиста Бориса Архиповского. Главными конкурентами были, однако, В.Виноградов и В.Аракелян. Как отмечалось в газете «Астраханские ведомости»: - «Оба кандидаты философских наук, но одному (В.Виноградову) – 38 лет, другому – 64. Не знаем, почувствуют ли эту разницу депутаты» [11].

25 ноября на сессии Представительного Собрания состоялись выборы. Владислав Виноградов получил 13 голосов, В.Аракелян – 7, остальные кандидаты – по одному. Для избрания же было необходимо было 16 голосов. Депутатам пришлось голосовать четыре раза. Еще немного, и астраханцы бы остались снова без Уполномоченного по правам человека. [12]. Выход из ситуации был найден на пути переговоров. В чем-то ситуация оказалась родственной ситуации с избранием Уполномоченного по правам человека РФ. Только на российском уровне наибольшие шансы стать Уполномоченным был представитель КПРФ О.О.Миронов, а в Астрахани – В.В.Виноградов, человек существенно боле либеральных взглядов. Как известно, О О.Миронов был в конце концов избран благодаря договоренности коммунистов и членов фракции НДР. В Астрахани же выход был найден благодаря иной договоренности: коммунисты согласились поддержать В.Виноградова, а тот, в свою очередь, обещал взять В.Аракеляна в свой аппарат на одну из руководящих должностей [13].

В уже цитированном материале в газете «Астраханские ведомости» от 2 декабря 1999 г, посвященном избранию Уполномоченного по правам человека, отмечается, что по мнению В.Виноградова, основная задача Уполномоченного – совершенствование законодательства. Принимаемые областной властью законодательные акты должны отвечать интересам людей. К февралю 2000 г., когда мне довелось побывать в Астрахани, заканчивалось оформление нового аппарата Уполномоченного, который теперь насчитывает четырнадцать человек, был сформирован Экспертный совет, в который вошли как ученые-юристы и политологи, так и журналисты и лидеры правозащитных организаций. Новый, первый избранный Уполномоченный по правам человека в Астраханской области имеет все предпосылки, чтобы стать эффективным институтом защиты прав человека в регионе, центром развития правового просвещения и инициатором как принятия новых законов, так и поправок к уж действующим, направленных на более эффективную защиты человеческих прав.

Важно при этом творчески использовать все лучшее, наработанное за два с половиной предыдущих года Ф.Голиковым и его сотрудниками. Так, много поводов для размышлений мог бы дать анализ конфликта между и.о..Уполномоченного по правам человека и прокурором Астраханской области. Этим анализом мы и завершим нашу работу.

5. И.О. Уполномоченного по правам человека и прокуратура Астраханской области.

Остановимся подробнее на одном конфликте, имевшем место в последний, 1999 год работы Ф.Голикова, конфликте, представляющем интерес далеко не только для Астраханской области. Речь идет о конфликте между прокурором области В.С.Ореховым и И.О. Уполномоченного по правам человека Ф.Д.Голиковым. основные события этого конфликта можно проследить по служебной переписке между этими структурами, а также по областной прессе, на страницы которой вылилось это противостояние.

Поводом для начала конфликта стала публикация в Астраханских страницах еженедельника «Аргументы и факты» беседы с Ф.Голиковым. В этой беседе И.О.уполномоченного рассказывает о своей деятельности, об наиболее типичных нарушениях прав человека в области, фактически пересказывая основные положения его доклада за 1998 г.. В этой беседе он в частности, сказал «Другие 40% нарушений [14] приходятся на дискриминацию гражданских прав: чести, достоинства и личной неприкосновенности. Если в половине случаев посягательства на права граждан мы все же в состоянии помочь, то в данной категории торжество справедливости случается редко. Причина? Серьезные недостатки в процессуальном кодексе, несовершенство нормативных актов, нежелание или неумение прокуратуры глубоко вникнуть в дело. Влиять на ход событий, пока не завершено следствие, а на это иногда уходят годы, не в моей власти.» [15] В общем то вполне обычные слова, никаких резкостей и чрезмерностей…

Однако месяц спусти на имя И.О. уполномоченного приходит официальное письмо, подписанное прокурором области В.С.Ореховым. В этом письме, в частности, говорится: «В статье в частности утверждается, что 40% от числа выявленных Вами нарушений приходится на дискриминацию гражданских прав: чести, достоинства и личной неприкосновенности граждан. И как правило эти права по Вашему мнению остаются незащищенными по двум причинам: из-за несовершенства законодательства и по вине прокуратуры. Для столь серьезных выводов должны быть соответствующие обоснования, однако они не приведены в интервью…..в этой связи вынужден обратиться к вам с просьбой разъяснить, какая доля неустраненных нарушений личной неприкосновенности, чести и достоинства граждан приходится на прокуратуру, …» И далее следует очень знаменательная фраза: «но из вашего интервью следует однозначный вывод [??? – А.С.] о неудовлетворительной системе организации работы прокуратуры, в результате чего пострадавшие люди остаются беззащитными. Такое обвинение очень серьезно и требует либо доказательства либо опровержения.» [16].

На мой взгляд, здесь мы видим классический пример передергивания смысла слов участника беседы, придания им все более резкого смысла, вплоть то «очень серьезного обвинения».

Ответ Ф.Голикова не заставил себя ждать. В обстоятельном письме на трех машинописных страницах он приводит три конкретные дела, в которых по его мнению были нарушены права человека, и прокуратура либо явно этому способствовала, либо не обращала внимание на явные нарушения этих прав милицией. В частности, приводится пример уголовного дела, возбужденного по факту смерти несовершеннолетнего Л., в материалах которого, по мнению Ф.Голикова, имеются достаточные доказательства причинно-следственной связи между грубыми нарушениями сотрудниками милиции законности и гибелью несовершеннолетнего. За период с 20.02.96 г. это дело 8 раз прекращалось за отсутствием состава преступления в действиях сотрудников милиции. На обращение И.О.Уполномоченного к прокурору с просьбой провести дополнительное расследование был получен «крайне странный ответ, обвинявший его в незаконности действий. В то же время Генеральная прокуратура нашла наше обращение обоснованным и обязала вас провести дополнительное рассмотрение.» [17].

Вскоре пришел и ответ прокурора Орехова, который был выдержан уже в существенно более резких тонах. [18]. Так, прокурор пишет: «…Ознакомление с полученным ответом ничего, кроме недоумения, не вызывает. Никаких мотивированных доказательств правильности Ваших обвинений в адрес прокуратуры, высказанных в упомянутом интервью в газете, в ответе не содержатся.» [19] По поводу трех приведенных в письме примеров прокурор пишет: «…по ним еще не принято решение следователями и нет приговоров (обвинительных или оправдательных) судов. Только после этого можно будет сделать определенные выводу о правомерности или незаконности действий следователей и прокуроров» [20]. И далее прокурор просит снова просит дать мотивированное подтверждение «заявления в газете», ибо в противном случае он будет обращаться в суд.

В этом письме поражает уверенность, что никто, включая и Уполномоченного по правам человека, не вправе судить о правомерности действий милиции и прокуратуры, пока «не принято решение следователями и нет приговоров судов».

Ответ Ф.Голикова был еще более кратким. В нем он пишет. Что «ваше повторное письмо по поводу моего интервью в газете… содержит заявления, не соответствующие действительности» и далее, приводя три конкретных примера таких заявлений, выражает готовность отстаивать свою позицию в суде. [21]

Прокурор, однако, обращаться в суд не стал, у него было в запасе иное оружие. В период с 11 февраля по 16 марта 1999 г. «прокуратурой области в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре российской Федерации» в порядке общего надзора проведена проверка соблюдения аппаратом и.о.Уполномоченного по правам человека в Астраханской области законодательства в работе с обращениями и жалобами граждан за 1998 год» [22]. Оставляя за скобками вопрос о причинах такой проверки, рассмотрим ее выводы.

Прежде всего, в Представлении прокурора указывается на нарушении аппаратом Уполномоченного п.9 указа Президиума ВС СССР от 12.04.1968 № 2534-VII о месячном сроке рассмотрения обращений граждан. Однако правомерность отнесения этого пункта к аппарату Уполномоченного вызывает очень большие сомнения, поскольку этот пункт относится к структурам, разрешающим заявления и жалобы по существу, а структура Уполномоченного добивается решения вопросов от соответствующих компетентных органов.

Далее, в представлении неправомерно отнесено к аппарату Уполномоченного действие п.4 того же Указа, который требует пересылки поступивших обращений граждан в компетентные органы в пятидневный срок. Действительно, разработчики как федерального, так и региональных законов «Об Уполномоченном» и не подозревали, что эта новая структура может попасть под действие Указа президиума ВС СССР 30-летней давности.

Но, как говорит народная мудрость, «было бы желание – а статья найдется!». Наконец, в представлении прокуратуры утверждается, что «значительное число заявлений, принятых и.о.Уполномоченного, не содержат сведений о нарушении конституционных прав». Как следует из предыдущей переписки, прокурор уверен, что таких нарушений нет, это же подтверждают и его подчиненные, проверяющие работу Уполномоченного, видящего эти нарушения – кто же прав? Опять таки, народная мудрость гласит – «прав тот, у кого больше прав».

Ф.Д.Голиков отправил прокурору области письмо, в котором он выражал свое несогласие с представлением прокуратуры, используя аналогичные вышеприведенным аргументы [23], затем такое же письмо было направлено и.о. Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайке. В этом письме он просил организовать проведение повторной проверки представителями генеральной прокуратуры РФ и общественных правозащитных организаций Астраханской области» [24]. Ответа, однако, ни из одной инстанции он так и не получил.

Это противостояние нашло отражение и в областной прессе. В конце марта 1999 г. в ежедневной газете Астраханской области «Волга» в рубрике «Конфликтная ситуация» появилась большая статья журналиста Е.Ковалева, броско озаглавленная «К барьеру». Эта статья имела и подзаголовок: «прокурор области В.С.Орехов грозит привлечь к судебной ответственности исполняющего обязанности уполномоченного по правам человека Ф.Д.Голикова».

Основное содержание статьи – изложение конфликтной ситуации, сложившейся между двумя представителями власти, при этом акценты статьи и недоуменные вопросы ее автора достаточно близки к изложенной выше канве событий. Однако в статье приводятся и новые детали противостояния. Как оказывается, этот конфликт проявился уже в ходе обсуждения и принятия в областном Представительном Собрании закона «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области», когда прокурор области выступил против принятия внесенного законопроекта. Завершается статья вполне резонными замечаниями автора о несовершенстве законодательства, определяющего деятельность такой новой структуры, как Уполномоченный по правам человека. Так. Е.Ковалев пишет: «Есть закон, требующий от организаций отвечать на запросы уполномоченного по правам человека, но не предусмотрена ответственность за нарушения этого требования. Закон разрешает уполномоченному посещать места отбывания наказания осужденными. На разрешение на это дают руководители учреждений, на которых и поступают жалобы от осужденных. И нет ответственности для руководителей, не дающих своего согласия на визит в их учреждения уполномоченного по правам человека» [25]. С этими словами можно полностью согласиться.

Две недели спустя на страницах этой же газеты под рубрикой «Резонанс» появилась большая статья прокурора астраханской области В.Орехова, носящая название «Слова и дела». Как указывалось в начале этой статьи, некоторые оценки и выводы, содержащиеся в статье Е.Ковалева, «по крайней мере спорны и могут создать ошибочное мнение у читателей уважаемой газеты», поэтому и необходимо разъяснить точку зрения прокуратуры.

Прежде всего прокурор останавливается на уже упомянутой ранее ситуации с обсуждением и принятием закона «Об уполномоченном» в Представительном собрании. Так как длительное обсуждение законопроекта во многом было связано с его резкой критикой со стороны прокурора, то именно затянувшийся процесс обсуждения законопроекта и был, по мнению В.Орехова, причиной недовольства Ф.Голикова прокуратурой.

Не сложились отношения прокуратуры с и.о.Уполномоченного и после принятия закона. Здесь, правда, прокурор допускает, что «иногда и по вине некоторых сотрудников прокуратуры». И далее следует очень знаменательная фраза: «Параллельное существование двух структур, призванных охранять права человека. нарушилось очередным витком конфронтации». [26] Прокурор имеет в виду ту самую злополучную статью в «Аргументах и фактах – Астрахань», которая уже цитировалась в начале этого раздела. Повторю – увидеть в этой публикации «очень серьезные обвинения в адрес прокуратуры» мог лишь человек,. не привыкший слушать в адрес своего ведомства какой-либо публичной критики, либо человек, уже заранее раздраженный словами и действиями Ф.Голикова, а газетная публикация сыграла лишь роль спускового крючка.

Вернемся однако к только что процитированной фразе из статьи прокурора. Ее начало, слова «Параллельное существование двух структур» – вот ключ к пониманию подлинных причин конфликта прокуратуры с институтом Уполномоченного. Прокуратура привыкла быть единственной инстанций общего надзора в нашем обществе. Ранее ее деятельность контролировалась партийными структурами, теперь партийного контроля нет. И вдруг появляется действительно «параллельная структура» в лице уполномоченного, к тому же позволяющая себе оценивать действия самой прокуратуры. Как же можно такое допустить.

Далее прокурор рассказывает об итогах работы комиссии по проверке работы Уполномоченного и повторяет уже известные выводы комиссии и своего представления Ф.Голикову. При этом он подчеркивает, «что согласно федеральному закону «О прокуратуре РФ» все государственные органы, а значит и аппарат уполномоченного по правам человека, входит в сферу прокурорского надзора».

В исходящих документах аппарата и.о.Уполномоченного находится копия ответа В.Орехову, направленного для публикации в газете «Волга», однако этот ответ на страницах газеты не появился. Дальнейшего развития этот конфликт не получил. По мнению одного из экспертов, прокурору стал известен диагноз Ф.Голикова, и его решили оставить в покое. 3 сентября 1999 г. и.о.Уполномоченного скончался.

На наш взгляд, описанное здесь противостояние имеет своим источником реальный параллелизм обоих структур и является поэтому вполне объективным. Соответственно, можно ожидать его повторения и в других регионах по мере развития там института Уполномоченного по правам человека. Можно сказать даже, что если бы органы прокуратуры реально выполняли функцию общего надзора, то и сам институт Уполномоченного был бы во многом не нужен. Однако, к сожалению, потребность в таком институте очевидна, но его реальные действия с неизбежностью будут высвечивать недостаточную эффективность деятельности прокуратуры, вызывая ее недовольство.

А далее – существующие законы на ее стороне. Она может проверить работу аппарата Уполномоченного, при этом в качестве критерия использовать старые нормативные акты, которые по сути никакого отношения ук Уполномоченному не имеют. Она может опровергать заключения Уполномоченного по нарушению прав человека, отказывать ему даже в праве делать заключения о нарушении прав человека до решения суда. Может, наверно, и еще многое иное, однако и уже случившегося вполне достаточно для того, чтобы серьезно задуматься над этим объективным конфликтом и предпринять необходимые шаги как по изменению соответствующих нормативных актов, так и по готовности достойно противостоять несправедливым обвинениям.

[1] Из некролога о Ф.Д.Голикове, подписанного Администрацией Астраханской области. // «Волга», 7 сентября 1999 г.

[2] Постановление Главы Администрации Астраханской области № 158 от 22.04.97.

[3] Интервью в В.Виноградовым, 6 февраля 2000 г.

[4] Постановление Главы Администрации Астраханской области № 219 от 20.05.97.

[5] На нарушения их гражданских прав жаловались 47% обратившихся, политических – 1%, социально-экономичеких – 51,5%, и культурных (нарушение права на образование) - 0,5% . Общее количество обращений в 1998 г. – 924.

[6] Доклад Уполномоченного по правам человека астраханской области за 1998 год «О соблюдении прав человека в астраханской области». – Астрахань, 1998 год, с. 17.

[7] Часть основных положений последнего доклада были освещены Ф.Голиковым на страницах еженедельника «Аргументы и факты – Астрахань», однако подробнее об этой публикации и вызванных ею событиях см. следующий раздел.

[8] Закон Астраханской области «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области», ст.1, ч.3.

[9] На защиту прав человека претендуют двое. // «Астраханские ведомости», 8 апреля 1999 г.

[10] См. сноску 1.

[11] Н.Родионова. Депутаты опять выбирают Уполномоченного по правам человека. // «Астраханские ведомости», 25 ноября 1999 г.

[12] Н.Смолина. Избран первый Уполномоченный по правам человека. // «Астраханские ведомости», 2 декабря 1999 г.

[13] Это обещание было выполнено – В.Аракелян был назначен начальником Управления по работе с обращениями и жалобами.

[14] Первые 40% нарушений приходились на нарушение социальных прав.

[15] Виктория Азовцева. Права человека: сражение с ветряными мельницами. Беседа с Феликсом Голиковым, исполняющим обязанности Уполномоченного по правам человека астраханской области // «Аргументы и факты. Астрахань», 10 декабря 1998 г.

[16] Письмо прокурора Астраханской области В.С.Орехова № 9-1-99 от 18.01.99 г.

[17] Письмо И.О.уполномоченного по правам человека № 01-127 от 29.01.99.

[18] Не привыкла, ох не привыкла наша прокуратура, что кто-то позволяет себе с нею не соглашаться.

[19] Читатель помнит, что в интервью вообще не было обвинений в адрес прокуратуры.

[20] Письмо прокурора Астраханской области № 9-1-99 от 10.02.99.

[21] Письмо И.О. уполномоченного по правам человека Астраханской области № 01-257 от 2.03.99.

[22] Представление об устранении нарушения законодательства в работе с обращениями граждан прокурора Астраханской области, №7-11-99 от 05.04.99.

[23] Письмо И.О. уполномоченного по правам человека Астраханской области № 01-570 от 28.04.99.

[24] Письмо И.О. уполномоченного по правам человека Астраханской области № 01-607 от 7.05.99.

[25] Е.Ковалев. К барьеру. // «Волга», 30 марта 1999 г.

[26] В.Орехов. Слова и дела. // «Волга», 16 апреля 1999 г.