Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Смоленской области "О проблемах соблюдения прав и свобод детей, защиты материнства и семьи в Смоленской области" (2002)


Одной из важнейших задач социального государства является защита прав и свобод ребенка, поддержка материнства, детства, семьи, что нашло свое закрепление в статьях 7, 38, 39 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Конвенции ООН о правах ребенка. Охрана и обеспечение этих ценностей, связанных с демографической политикой, отвечают, в целом, требованиям национальной безопасности страны и, в частности, сохранению самобытности и целостности Смоленской области.

Социально – экономические преобразования последнего десятилетия во многом негативно отразились на положении детей. Резко возросло их социальное сиротство, как результат снижения материальных условий жизни семей с детьми. Стали распространенными явлениями безнадзорность и беспризорность детей. Увеличилось количество правонарушений среди несовершеннолетних. Отмечается рост наркомании, алкоголизации детей. Эти процессы в Смоленской области сопровождаются непрекращающимся демографическим спадом.

Предпринимаемые меры и усилия не приводят к ожидаемым результатам.

До последнего времени решением указанных проблем в Смоленской области непосредственно занимались свыше 10 ведомств, многие из которых имеют свои подразделения в районах и городах области. Обязанность по координации контролю за их деятельностью в первую очередь должна осуществляться комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации области. Однако структурно этот орган входит в состав комитета по образованию администрации области, что снижает эффективность его контроля за деятельностью учреждений образовательной сферы. Фактическая неопределенность этого межведомственного органа приводит к нормативному закреплению в качестве таковых различных иных служб, не всегда имеющих на то полномочия. К тому же следует отметить, что деятельность указанной комиссии, ее компетенция областным законодательством не отрегулирована. Не способствует эффективности работы с детьми и длительное отсутствие в администрации области единого руководства этим направлением социальной политики.

На территории области не уменьшается число беспризорных, безнадзорных детей. За 2001 год их выявлено 475 (в 2000 году – 568). Это дети занимающиеся бродяжничеством, попрошайничеством. Указанные сведения носят ориентировочный характер, поскольку не содержат данных о численности подростков, доставляемых повторно, мигрирующих беспризорных детях других регионов, что определило бы реальную потребность области в детских учреждениях, необходимость дальнейшего расширения их сети. Безнадзорность является прямым следствием социального сиротства, т.е. сиротства детей при живых родителях. По статистике в 1998 году таких детей насчитывалось 1047, 1999 г.-1050, 2000 г.-1149, 2001 г. - 1022. По сведениям органов социальной защиты каждый пятый ребенок в Смоленской области находится в неблагополучной семье, что при отсутствии системной профилактической работы с неизбежностью приводит к упущениям в содержании и воспитании детей. Не снижается в регионе количество родителей, лишенных прав на воспитание детей. По ориентировочным данным ежегодно, в связи с асоциальным образом жизни, указанных прав лишаются 600 и более граждан.

В указанной ситуации требуется скоординированная, четкая работа органов, служб и учреждений, занимающихся проблемами детства, семьи. Основная цель их деятельности предупреждение, профилактика социального сиротства, то есть реализация права ребенка на воспитание и содержание в семье, являющейся естественной, оптимальной средой его существования. Исследованиями и практикой подтверждается, что изъятие при крайней необходимости ребенка из родной семьи, наиболее целесообразно сопровождать передачей в другую - приемную или патронатную семью, не исключая иных форм традиционного семейного устройства детей. Однако, несмотря на инициативу, проявляемую отдельными детскими учреждениями муниципальных образований, формы патронатного, приемного воспитания и содержания детей не получают распространения и закрепления. По сведениям комиссии по делам несовершеннолетних в области практически отсутствуют приемные и патронатные семьи, что во многом связано с неурегулированностью этих отношений областным законодательством.

Дети, оставшиеся без попечения родителей, чаще всего передаются на воспитание и содержание в интернатные учреждения, чем под опеку и попечительство. Об этом свидетельствуют данные органов социальной защиты. Ими за 2001 год передано под опеку 33 ребенка, направлено в детские дома (школы-интернаты) – 216 детей. Следует отметить, что ежемесячное содержание одного ребенка в интернате обходятся для областного или муниципальных бюджетов в сумму от 2 до 3 тысяч рублей, тогда как эти затраты в патронатной, приемной семье ориентировочно будут составлять 1600-1800 рублей в месяц. Слабая распространенность формы устройства детей путем передачи его под опеку более всего поясняется установленными на местах размерами опекунских пособий. В районах и городах они составляют от 350 до 1400 рублей на каждого ребенка при установленной величине прожиточного уровня для детей за I квартал 2002 года – 1579 рублей. Такие размеры пособий, скорее всего, отражают финансовые возможности муниципальных образований, нежели реальные потребности в содержании ребенка.

В Смоленской области не прекращается снижение численности детей. С 1995 по 2001 годы их количество детей сократилось на 47 тысяч. По данным статистики только за 2001 год их число уменьшилось на 10 тысяч (4 процента от общего числа детей в области). По убыли населения Смоленская область находится на одном из последних мест в Российской Федерации. За пять месяцев текущего года коэффициент смертности достиг отметки 22,4, естественная убыль на тысячу населения составила 14,5 против 12,7 на начало года.

Крайне неблагоприятная для нашего региона демографическая ситуация, при указанной инерции в развитии семейных форм устройства детей, сопровождается ростом иностранного усыновления, т.е. вывоза детей за пределы страны, Смоленской области, что в полной мере отвечает праву ребенка на семью. От 73 до 79 процентов всех усыновлений в области осуществляется иностранцами. При этом количество усыновленных детей-инвалидов остается незначительным. Нередки случаи разъединения при усыновлении братьев и сестер, что зачастую является следствием небрежного, халатного отношения учреждений к ведению личных дел сирот. Следует отметить, что органами опеки и попечительства не анализируются причины, препятствующие усыновлению детей российскими гражданами, абсолютизируется материальный фактор такого явления.

Это положение усугубляется состоянием и уровнем оказываемой медицинской помощи детям, который не всегда отвечает праву на наилучшую охрану их здоровья. Каждый третий ребенок в 2001 г. рождался больным. В последующем отмечается устойчивая тенденция ухудшения состояния детского здоровья. Более 4 тысяч детей в области являются инвалидами. По данным статистики лишь одну четверть школьников можно считать здоровыми. Растет число детей, состоящих на учете в связи с употреблением и вредными последствиями алкоголя, наркотических средств, что поясняется относительной доступностью. Следует отметить, что фиксированные статистические данные отражают лишь видимую часть этих латентных процессов.

Здоровье детей, как и их рождаемость, находятся в прямой зависимости от состояния здоровья матерей и женщин. Уровень этих показателей остается низким. По статистическим данным здоровье беременных не отвечает необходимым требованиям; доля патологических родов превышает 70 процентов. При этом численность медицинского персонала в сравнении с прошлыми годами остается неизменной при сокращающемся числе коек для детей, гинекологических больных, беременных и рожениц.

Качество воспитания и содержания детей находится в прямой зависимости от наличия у ребенка полной семьи, ее материальной обеспеченности Наряду с относительно высокой внебрачной рождаемостью детей (до 30 процентов) в области постоянно растет число разводов. За 2001 год их зарегистрировано на 34 процента больше, чем в 2000 году и в 1,8 раза, чем в 1999 году. В связи с изменившейся социально-экономической ситуацией распространенным является отказ молодых семей от рождения детей, чаще всего по причинам материальной необеспеченности, отсутствия перспектив в решении жилищной проблемы. В последнем случае органами власти практически каких-либо усилий не предпринимается. Негативно отражаются на возможности решения демографических проблем и обеспечения прав детей условия жизни семей. За первый квартал 2002 года 27,9 процента населения имели доходы ниже прожиточного уровня. Среди них немалая доля семей с детьми и в первую очередь - многодетных и неполных. Выплачиваемые им ежемесячные государственные пособия на детей компенсируют лишь 5 процентов величины прожиточного уровня ребенка. Усугубляется положение все еще распространенной в области несвоевременностью выплаты заработной платы родителям, их безработицей (до 33 процентов), опережающим ростом цен на продукты и товары детского ассортимента. Бюджет большинства семей с детьми не может вынести дополнительных расходов на образование и лечение детей. В результате родители не в состоянии обеспечить им полноценного духовного и физического развития. Эти процессы неизбежно вызывают уже указанный рост числа неблагополучных семей, а в сочетании с слабым вниманием к развитию форм организации детей, имеют исход в их социальной дезадаптации, криминализации, а следовательно к росту преступлений и иных правонарушений несовершеннолетних.

Нарушения прав ребенка выявляются в интернатных учреждениях системы образования области, администрации которых по закону являются опекунами и попечителями детей и сирот. Проверками фиксируются случаи несвоевременного обращения таких опекунов за назначением пенсий сиротам и взысканием алиментов на детей, чем наносится материальный ущерб подопечным. При помещении сирот в эти учреждения органы опеки и попечительства зачастую не составляют описи принадлежащего им имущества, не вносят предложений о назначении ответственных за его сохранность. Это относится и к жилью, принадлежащему несовершеннолетним. В большинстве своем руководители органов местного самоуправления формально относятся к закреплению жилья за сиротами, обеспечению его сохранности. Подобное отношение приводит к утрате имущества, его расхищению. В интернатных учреждениях не всегда соблюдаются нормы обеспечения детей питанием, вещевым довольствием. По данным Управления внутренних дел Смоленской области 36 подростков (сведения неполные) покинули государственные учреждения, в том числе и по причинам безразличия и пренебрежения к их личности. Материальная необеспеченность и низкая подготовленность к самостоятельной жизни негативно отражаются на адаптации сирот в новых для них условиях существования после выхода из интернатных учреждений, где они находились на полном государственном обеспечении. По заключению Генеральной прокуратуры РФ лишь каждый десятый из них находит свое место в жизни.

Во многом подобная ситуация связана и определяется низким уровнем правовой грамотности должностных лиц служб и учреждений, занимающихся защитой прав ребенка. Этим, в частности, поясняются разъяснения Дорогобужской комиссии по делам несовершеннолетних, где одинокому родителю, воспитывающему несовершеннолетнего ребенка, незаконно выселенному из общежития, рекомендовано вместе с ребенком «прописаться» у сожительницы.

Следует отметить, что поступающие обращения и результаты проверок фиксируют нарушения прав ребенка по многим аспектам их жизни. Ущемляются их права на воспитание и содержание в семье, право на достойные условия существования, формирующие и развивающие его личность, право на охрану здоровья, право на жилье, право на имя, право на информацию, в конечном счете, права на охрану и защиту государства.

До 90 процентов рассмотренных жалоб по вопросам нарушения прав детей признаются удовлетворенными. Все это свидетельствует о недостаточном внимании, формализме, а в ряде случаев и халатности должностных лиц к полнообъемному соблюдению и обеспечению прав ребенка. Способствует этому понятная «молчаливость» детей и подростков, их правовая непросвещенность при низком правовом уровне грамотности их родителей, опекунов, попечителей.

Все сказанное выше не подтверждает расхожее мнение о всеобъемлющем и все- оправдывающем действии кризисных социально экономических явлений, тогда как в иных регионах при наличии таких же причин нашли организационные возможности к оптимизации работы с детьми в проблемных семьях.

Отмечу, что подавляющего числа нарушений прав ребенка можно было бы избежать при надлежащем исполнении должностными лицами возложенных обязанностей, постоянном контроле и спросе за их деятельностью, повышении уровня их юридической просвещенности, грамотности.

Отделив такими образом, причины социально-экономического порядка, корнями уходящие в прошлые и нынешние кризисные явления и учитывая рекомендации IV правозащитной конференции, считаю необходимым внести следующие предложения:

- усилить организационную и координирующую роль за указанными процессами со стороны администрации области, с выделением в качестве контролирующего звена комиссии по делам несовершеннолетних;

- повысить ответственность и должностную дисциплину лиц, обязанных по долгу службы решать проблемы детей;

- поэтапно, с использованием материальных и кадровых возможностей интернатных учреждений, перейти на профилактические формы работы с проблемными семьями, имеющими детей, обеспечивая сохранение для ребенка семейного окружения, с одновременным стимулированием иных форм семейного устройства детей;

- ввести в школах в качестве регионального компонента обязательный курс правового образования детей;

- развивать и вовлекать детей в новые массовые формы их объединения;

- обеспечить адаптацию детей-сирот, выходящих из интернатных учреждений к новым условиям их жизни;

- разработать нормативную базу, направленную на совершенствование и развитие новых форм семейного устройства детей.

Уполномоченный по правам человека в Смоленской области
В. Осин

11 июля 2002 года