С. Матвеев. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации


Лекция Уполномоченного по правам человека в Пермской области Сергея Матвеева на семинаре Учебного курса повышения квалификации для сотрудников аппаратов уполномоченных по правам человека в субъектах РФ
Сакнт-Петербург, октябрь 2003 г.

Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (далее Уполномоченного) является одной из основных форм реагирования Уполномоченного на выявленные в ходе осуществления деятельности нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В отличие от Ежегодного доклада Уполномоченного, как правило, включающего несколько (иногда до двадцати) разделов, посвященных оценке ситуации с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности, а также доклада «о деятельности Уполномоченного», Специальный доклад, как правило, посвящен оценке положения в конкретной сфере, анализу конкретно имеющей место ситуации, действиям государственных органов, органов местного самоуправления.

То есть, Специальный доклад Уполномоченного, в отличие от Ежегодного доклада, как правило, имеет более узкую направленность, а потому более конкретен, касается более актуальных проблем, а значит является более оперативной формой реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Не ставя под сомнение, наличие и необходимость использования иных форм реагирования Уполномоченного на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, таких как

- Ежегодный доклад Уполномоченного,
- Заключение Уполномоченного о нарушении прав и свобод человека и гражданина,
- Обращение Уполномоченного в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам этих органов,
- Законодательные инициативы,
- Участие в работе коллегиальных и совещательных органов и т.д.,

хочется отметить, что Специальный доклад, как форма реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина обладает, по сравнению с ними рядом неоспоримых преимуществ.

Среди преимуществ Специального доклада перед иными формами реагирования Уполномоченного на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина следует выделить:

- четко определенную тематику специального доклада, то есть конкретно определенную (обычно в названии) сферу отношений гражданина и государства, исследуемых с точки зрения соблюдения в данной сфере прав и свобод человека и гражданина;

- информационную «свежесть» событий, фактов, сведений отражающихся в Специальном докладе, что также существенным образом повышает к нему интерес;

- публичность Специального доклада, так как в основном он вносится и заслушивается в высшем законодательном органе субъекта Российской Федерации;

- возможность принятия высшим законодательным органом субъекта Российской Федерации, иными государственными органами мер реагирования по сведениям изложенным в Специальном докладе;

- возможность опубликования Специального доклада в средствах массовой информации.

Наиболее значимыми отличительными особенностями Специальных докладов Уполномоченного являются их «тематизм» и «информационная свежесть».

Нет необходимости говорить о том, что восприятие большинством граждан информации напрямую зависит как от значимости сведений, содержащихся в докладе, так и от их актуальности на период обнародования. То есть, если доклад посвящен проблемам, имевшим быть место год или два назад, говорить о том, что он будет востребован, достаточно тяжело.

В то же время, если в Специальном докладе исследуется проблемы, которые на момент представления, имеют широкое общественное обсуждение, вызывают общественный резонанс в обществе, можно с уверенностью говорить о том, что специальный доклад Уполномоченного вызовет неподдельный интерес.

Вышесказанное ни коим образом не утверждает о необходимости «погони» Уполномоченного за «горячими темами», это удел средств массовой информации, а лишь означает необходимость оперативного реагирования Уполномоченного на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, с использованием данной формы реагирования – Специального доклада.

Очень важно, что Специальный доклад является официальным документом, содержащим, как правило, официальное мнение Уполномоченного по существу того или иного события, установленного факта.

Это значит, что в последующем, мнение Уполномоченного, изложенное в Специальном докладе, будет не только тщательно исследоваться, но и обсуждаться в различных государственных органах.

Как показывает практика, наиболее тщательно проверяются сведения и факты, содержащиеся в Специальном докладе с точки зрения соответствия действительности цифр, указанных в докладе, мнения о проблеме должностных лиц. В основном, такой «проверкой» занимаются оппозиционно настроенные к Уполномоченному общественные организации, депутаты различных уровней, органы прокуратуры.

В случае, если в Специальном докладе исследуется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, такая «проверка» также неизбежна.

Следует остановиться на том, что Специальные доклады Уполномоченного, вне зависимости от предмета исследования доклада, практически всегда носят социально-правовой характер, так как простая констатация факта нарушения прав и свобод человека и гражданина, невозможна без приведения юридически значимых доказательств нарушения и выявления причин нарушения, а значит определения «виновных».

В тоже время, необходимо уяснить, что основной целью Специального доклада Уполномоченного является информирование органов законодательной и исполнительной власти о нарушениях прав человека и гражданина в той или иной сфере жизнедеятельности, той или иной ситуации.

Уполномоченный не обязан, но, на мой взгляд, вправе давать рекомендации о возможных формах реагирования того государственного органа, в чей адрес направлен Специальный доклад, либо чьи действия (бездействие) являются предметом его исследования.

При этом, желательно, чтобы рекомендации государственному органу учитывали его полномочия и компетенцию, то есть были законодательно выверенными.

В качестве примера можно привести порядок реагирования Комитета по социальной политике и правам человека Законодательного Собрания Пермской области на Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермской области «О нарушении требований ст.73 УИК РФ».

Согласно Решению комитета по социальной политике и правам человека Законодательного Собрания Пермской области от 07.08.02г. № 15-1 информация, представленная Уполномоченным в данном докладе была принята к сведению, Специальный доклад для рассмотрения и принятия мер был направлен в ГУИН МЮ РФ по Пермской области.

Кроме того, комитет принял решение подготовить и внести на обсуждение очередного заседания Законодательного Собрания «Обращение к министру юстиции Российской Федерации по вопросу приведения в соответствие с действующим законодательством порядка в отношении отбывания наказания лицами, осужденными к лишению свободы в других регионах, либо проживавшим до осуждения в других регионах, и отбывающим наказание в исправительных учреждениях на территории Пермской области».

Текст обращения к министру юстиции Российской Федерации, предложенный Уполномоченным, был одобрен Законодательным Собранием (Постановление от 22.08.02 № 338) и направлен в адрес министра юстиции РФ Ю.Я. Чайки.

Текст обращения:

«Законодательное Собрание Пермской области обращается к Вам с просьбой об оказании содействия в решении вопроса, находящегося в компетенции возглавляемого Вами ведомства. Речь идет о соблюдении ст. 73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Согласно данной статье осужденные к лишению свободы должны отбывать наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором они проживали или были осуждены. В исключительных случаях по состоянию здоровья или для обеспечения личной безопасности, либо с их согласия осужденные могут быть направлены для отбывания наказания в соответствующее исправительное учреждение, расположенное на территории другого субъекта Российской Федерации.

Несмотря на наметившиеся тенденции по снижению числа осужденных, направляемых из других регионов Российской Федерации в исправительные учреждения, расположенные на территории Пермской области, их число в исправительных учреждениях области остается достаточно высоким.

Депутаты Законодательного Собрания Пермской области обеспокоены тем, что наличие на территории региона большого количества исправительных учреждений существенно ухудшает криминогенную обстановку, негативно влияет на демографическую, социально-экономическую ситуацию в Пермской области, приводит к нарушению прав и иных интересов граждан.

Особенно настораживает практика направления в исправительные учреждения, находящиеся в Пермской области, осужденных из других регионов в связи с «производственной необходимостью». Такая практика, на наш взгляд, является недопустимой. Отбывание наказания не в том регионе, где осужденный проживал до вынесения приговора, способствует разрушению связей между ним и его семьей, затрудняет процесс возвращения к нормальной жизни в обществе после освобождения, препятствует воспитательному воздействию на осужденного посредством социально значимых для него связей.

Учитывая, что данная проблема является важной для нашего региона, направляем специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермской области, надеемся на Ваше понимание и поддержку в ее решении».

На приведенное выше обращение поступил ответ за подписью заместителя Министра юстиции РФ Ю.И. Калинина от 17.10.02г. № 18/9653-ЮК. Как следует из ответа:

«Ваше обращение по вопросу соблюдения требований ст. 73 Уголовно-исполнительного кодекса (УИК) Российской Федерации при направлении осужденных в исправительный учреждения Пермской области из других регионов страны рассмотрено.

Уголовно-исполнительная система Минюста России исторически сформировалась таким образом, что ни в одном субъекте Российской Федерации, даже таком насыщенном исправительными учреждениями как Пермская области, нет возможности для размещения всех категорий осужденных. В последнее десятилетие необходимых ассигнований для создания в каждом субъекте Российской Федерации исправительных учреждений всех видов не выделялось.

По этой причине из области вывозятся в учреждения других регионов осужденные из числа бывших работников правоохранительных органов, подлежащие содержанию в колониях-поселениях для лиц, совершивших преступления по неосторожности, осужденные к отбыванию наказания в тюрьме.

В то же время в составе Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России по Пермской области имеются межобластные колонии для содержания осужденных женщин, а также колонии особого режима. В соответствии с ч.3 ст. 73 УИК Российской Федерации в них направляются осужденные из тех регионов, где соответствующие учреждения отсутствуют.

На территории области также функционируют учреждения с особыми условиями хозяйственной деятельности, входящие в состав Камского УЛИУ. Данные учреждения комплектуются частично за счет поступления осужденных из-за пределов области, поскольку поселенцев и осужденных строго режима в Пермской области недостаточно. Направление осужденных осуществляется в строгом соответствии со ст. 73 УИК Российской Федерации из тех регионов, где нет колоний соответствующего вида или в них недостаточно мест для размещения всех осужденных.

Допускавшиеся в прошлом факты направления осужденных по производственной необходимости с нарушением действующего законодательства в настоящее время устранены.

В уголовно-исполнительной системе Минюста России проводятся организационно-структурные изменения, направленные на совершенствование управления исправительными учреждениями, и принимаются меры к тому, чтобы свести до минимума негативные последствия, связанные с отбыванием наказания на значительном удалении от места жительства родных и близких.

Министерство юстиции Российской Федерации благодарит Вас за проявленное внимание к проблемам, стоящим перед уголовно-исполнительной системой, и надеется на дальнейшее плодотворное сотрудничество».

Учитывая, что кроме обращения Законодательного Собрания пермской области, было обращение Заместителя губернатора пермской области, отдельное обращение Уполномоченного, проблема очень долго и подробно освещалась в СМИ

Еще одним примером является Специальный доклад Уполномоченного по правам человека «О нарушении прав лиц с ограниченными возможностями».

Указанный доклад был заслушан на заседании Законодательного Собрания Пермской области 17.10.2002 года. По итогам рассмотрения доклада Законодательное Собрание приняло Постановление № 462, согласно которому доклад Уполномоченного был принят к сведению, комитету по социальной политике и правам человека Законодательного Собрания было поручено организовать и провести депутатские слушания по данной проблеме.

Также Специальный доклад Уполномоченного «О нарушении прав лиц с ограниченными возможностями» был рассмотрен 20.12.2002г. на заседании ассоциации «Союз» городов и районов области, проходившем в г.Чусовом Пермской области. В ассоциацию «Союз» входят города Александровск, Губаха, Гремячинск, Кизел, Кунгур, Лысьва, Чусовой, а также Горнозаводский район и ЗАТО «Звездный».

21.01.2003г. Специальный доклад рассматривался на заседании Пермской городской Думы. Согласно Постановлению Думы от 21.01.2003г. № 3 информация, представленная Уполномоченным, была принята к сведению.

В последующем, в рамках решения проблем, затронутых в Специальном докладе, в августе 2002 года Уполномоченный по правам человека в Пермской области, Председатель Пермской общественной организации Всероссийского общества инвалидов В.И. Шишкина и Президент Фонда «Губерния» направили совместное обращение к главам органов местного самоуправления по формированию безбарьерной среды обитания для людей с ограниченными физическими возможностями.

Обращение было продиктовано необходимостью обратить внимание на имеющиеся в настоящее время нарушения прав людей с ограниченными физическими возможностями.

По мнению авторов Обращения, положение дел в сфере соблюдения прав инвалидов должно стать предметом самого пристального внимания должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления в Пермской области.

Закон Российской Федерации «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в качестве одного из направлений реабилитации инвалидов рассматривает формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности. В нем прямо указывается обязанность органов и организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, обеспечить инвалидам условия свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры.

Согласно Федеральному закону, присутственные места городов, сел и поселков Пермской области: органы местного самоуправления, отделы внутренних дел, прокуратуры, суды, магазины и т. д., следует оборудовать минимальным объемом установленных законодательством средств, обеспечивающим соблюдение прав инвалидов. Авторы совместного Обращения предложили объединить усилия в реализации Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» в части формирования оптимальных условий для людей с ограниченными возможностями формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности.

На это Обращение были получены ответы из 31 территории области. Практически во всех ответах указывается, что инвалиды пользуются всеми социально-бытовыми льготами, предусмотренными Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в РФ». Что касается создания условий безбарьерной среды обитания, то все не так однозначно.

Нужно отметить, что совместное Обращение к главам органов местного самоуправления не только позволило собрать информацию о принимаемых мерах и отметить недостатки в деятельности органов местного самоуправления, но и активизировать ряд территорий по решению проблем создания безбарьерной среды обитания. Вместе с тем, анализ информации, направленной главами органов местного самоуправления, красноречиво свидетельствует о том, что в настоящий момент люди с ограниченными возможностями не могут в полном объеме воспользоваться правом свободного доступа к большинству объектов социальной инфраструктуры. Кроме того, результаты обращения позволяют говорить о формальном исполнении законодательства о лицах с ограниченными способностями, и об отсутствии инициативы по выработке механизма реализации законов, нормативных актов, направленных на создание безбарьерной среды обитания.

С целью разрешения данной проблемы в мае 2003 года руководителем аппарата Уполномоченного совместно с начальником отдела градостроительства комитета строительства, архитектуры и градостроительства Пермской области была проведена проверка доступности административных зданий администраций районов г.Перми, администраций городов Добрянки, Краснокамска, а также Пермского и Нытвенского районов. По результатам проведенной проверки Уполномоченным по правам человека направлены Заключения «О нарушении прав лиц с ограниченными возможностями на доступ в административные здания органов местного самоуправления» в адрес глав указанных органов местного самоуправления.

Также в мае 2003 года Законодательным Собранием Пермской области был проведен «круглый стол» по теме «Областная целевая программа «Комплексная реабилитация инвалидов Пермской области на 2003-2005 годы». Проведение данного «круглого стола» было инициировано Уполномоченным по правам человека посредством подготовки и направления в Законодательное Собрание области Специального доклада Уполномоченного «О нарушении прав лиц с ограниченными возможностями» в 2002 году.

На «круглом столе» было отмечено, что принятие Законодательным Собранием Пермской области «Областной целевой программы «Комплексная реабилитация инвалидов Пермской области на 2003-2005 годы» позволит решить значительное количество проблем жизнедеятельности инвалидов, большинство из которых имеют межведомственный характер, создать оптимальные условия для восстановления социального и личностного статуса, интеграции инвалидов в жизнь, улучшить базу государственных служб МСЭ по созданию условий для разработки индивидуальных программ реабилитации инвалидов, развить сеть реабилитационных учреждений и укрепить их материальную базу.

С целью формирования системного характера деятельности по социальной поддержке инвалидов, соблюдения прав лиц с ограниченными физическими возможностями участниками «круглого стола» был принят ряд рекомендаций представительным и исполнительным органам местного самоуправления, администрации Пермской области, комитету по социальной политике и правам человека и комитету пол бюджету и внебюджетным фондам Законодательного Собрания Пермской области.

Проблема создания безбарьерной среды для лиц с ограниченными возможностями находилась и в основе проведения 25 августа 2003 года совместной акции Уполномоченного по правам человека, Фонда «Губерния» и Пермской общественной организации Всероссийского общества инвалидов по проверке доступности для лиц с ограниченными возможностями административных зданий г.Перми.

В акции по проверке доступности административных зданий районов г.Перми, проходившей 25 августа, принимали непосредственное участие инвалиды-колясочники. Участниками акции представителям администраций районов, а также отделов социальной защиты населения были вручены совместные обращения Уполномоченного по правам человека в Пермской области, Президента Фонда «Губерния» и председателя Пермской общественной организацией Всероссийского общества инвалидов, в которых были указаны недостатки, выявленные при проведении акции.

Необходимо принимать во внимание, что излишняя жесткость требований и категоричность суждений Специального доклада, может привести к «эффекту отторжения» рекомендаций Уполномоченного и как следствие к неприятию Специального доклада в целом.

Особо хочется выделить Специальные доклады, посвященные соблюдению прав граждан конкретной социальной категории – инвалидов, военнослужащих, лиц отбывающих наказание (осужденных) и т.д.

Специальные доклады данной категории исследуют обычно все стороны жизнедеятельности конкретной категории граждан. То есть, применительно к лицам с ограниченными возможностями исследуется соблюдение прав инвалидов на доступную среду обитания, на трудоустройство и занятость, на жилье, на обеспечение спецтранспортом, медикаментами и т.д.

Такой подход позволяет выделять из общей массы конкретную социальную категорию, обозначать и требовать устранения нарушений прав и свобод этой категории от конкретных органов и должностных лиц этих органов.

Среди Специальных докладов Уполномоченного по правам человека в Пермской области это следующие Специальные доклады:

- «О выполнении требований Федерального Закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» на территории Пермской области»;
- «О соблюдении прав детей в Пермской области»;
- «О положении дел с соблюдением гарантий правовой и социальной защиты сотрудников милиции в Пермской области»;
- «О выполнении требований Федерального Закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» на территории Пермской области»;
- «О нарушении прав граждан с ограниченными возможностями»;
- «О реализации положений статей 52 и 53 Конституции РФ в отношении лиц, незаконно привлеченных к уголовной ответственности и подвергнутых мерам уголовно-процессуального принуждения».

Однако существует и иная категория Специальных докладов, а именно докладов связанных с оценкой общей, то есть характерной для всей системы государственных органов и органов местного самоуправления действий.

Как правило, такие доклады носят больше политический характер, а потому более «взрывоопасны».

Политический характер, специальные доклады данного вида приобретают в силу того, что в них дается оценка системы установившихся отношений и государства в целом, а значит, по мнению оппонентов, критикуется власть как таковая.

В качестве примера можно привести Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Пермской области «О роли органов местного самоуправления в процессе непосредственного представления и защиты интересов граждан в различного уровня государственных органах».

В Специальном докладе оценивалась, хочется подчеркнуть на основании информации , представленной самими главами территорий, их роль по защите прав и свобод конкретных граждан, в конкретных государственных органах - прокуратуре, судах, администрации области, структурных подразделениях администрации, Управлении юстиции и т.д.

Выводы Специального доклада для глав территорий были крайне неутешительные. В результате специальный доклад на рассмотрение очередного заседания Законодательного Собрания Пермской области вынесен не был.

Однако, прогнозируя такой результат, уполномоченный направил самостоятельно данный специальный доклад главам территорий «для сведения».

Важно отметить, что судя по поступившим откликам от Глав территорий Специальный доклад Уполномоченного не только был ими прочитан, на главное побудил к самостоятельным обращениям к Уполномоченному не только по теоретическим аспектам, но по конкретным проблемам территорий.

В заключение хочется отметить, что представляется очень важным, чтобы специальный доклад Уполномоченного не только носил «информационный характер», но и действительно понуждал органы государственной власти, местного самоуправления должностных лиц этих органов к конкретным действиям, направленным на устранения выявленных нарушений прав и свобод человека и гражданина.