Опыт работы уполномоченного по правам человека в Кемеровской области по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина (2005)


«Права человека и гражданское общество»
международная научно- практическая конференция
Москва, 23 ноября 2004г.
(вып. в 2005г.)

Опыт работы уполномоченного по правам человека в Кемеровской области по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина

Л.В.Косарева
Начальник юридического отдела
Аппарата Уполномоченного по правам человека
в Кемеровской области

Одним из направлений деятельности уполномоченных в субъектах РФ, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, является способствование совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В своей работе уполномоченные тесно взаимодействует с депутатами всех уровней, администрациями городов и районов, прокуратурой, судами, общественными организациями, т.е. практически со всеми участниками законотворческого процесса и правоприменительной практики. Однако основным источником информации, позволяющим анализировать качество законодательства всех уровней, являются жалобы и обращения граждан. Привлекательность института уполномоченного заключается в его доступности для каждого, необременительности процедуры и формы подачи жалобы, а также в доверии к нему как к народному защитнику, независимому от какой-либо ветви государственной власти. Именно этим обстоятельством в первую очередь и вызвано большое количество обращений граждан, поступающих к уполномоченному.

Анализ поступающих обращений позволяет выявить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, которыми нарушаются права граждан, гарантированные Конституцией РФ. Но только наличие законодательной инициативы может реально способствовать устранению исходной причины нарушения прав.

В связи с этим, значимым событием для кузбасского омбудсмена стало принятие закона Кемеровской области от 11.03.2003 года № 12-ОЗ «О внесении дополнений и изменений в закон Кемеровской области от 28.12.2000 № 108- ОЗ «Об уполномоченном по правам человека в Кемеровской области», которым уполномоченный был наделен правом законодательной инициативы в Совете народных депутатов Кемеровской области. Таким образом, он получил возможность не только следить за состоянием регионального законодательства, но и оказывать влияние на его формирование.

Так, например, к уполномоченному обратилась гр.Е., чей сын умер в госпитале вследствие несчастного случая, произошедшего во время исполнения им обязанностей военной службы. Законом Кемеровской области от 14.01.1999 года № 8-ОЗ «О пенсиях Кемеровской области» установлена система дополнительного пенсионного обеспечения за счет средств областного бюджета для некоторых категорий граждан. Пункт «о» ст.3 данного закона наделяет правом на получение дополнительной пенсии «матерей (одиноких отцов, одного из усыновителей), вдов, не вступивших в новый брак, военнослужащих, погибших (пропавших без вести) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в мирное время».

Департаментом социальной защиты населения администрации Кемеровской области в назначении пенсии Кемеровской области было отказано, так как формулировка «умер» в извещении военкомата о смерти сына гр.Е., не давала «законных оснований для назначения ей дополнительной пенсии».

Аналогичная жалоба поступила Уполномоченному от гр. Л., у которой в извещении военкомата о смерти сына было указано: «умер … в результате острой сердечно-сосудистой недостаточности, смерть связана с исполнением обязанностей военной службы».

Данные обращения позволили сделать вывод о несоответствии регионального закона федеральному законодательству, наделяющему равными правами военнослужащих погибших или умерших во время исполнения обязанностей военной службы. В заключении уполномоченного, направленном в Совет народных депутатов Кемеровской области, указывалось на необходимость установления справедливого принципа назначения пенсии Кемеровской области для одиноких матерей, потерявших своих сыновей в период исполнения ими конституционного долга по защите Отечества.

В настоящее время Советом народных депутатов Кемеровской области закон «О пенсиях Кемеровской области» принят во втором чтении с несением ряда дополнений с учетом предложений уполномоченного.

Этот пример не единичен, так как уполномоченный и сотрудники Аппарата регулярно участвуют в подготовке и обсуждении проектов законов областного масштаба.

Пристального внимания требует и органы местного самоуправления, чьи нормативные акты в ряде случаев противоречат федеральному законодательству, несмотря на наметившуюся тенденцию укрепления принципов законности при издании нормативных правовых актов. Если в 2003 году прокурорами было выявлено и пресечено более семи тысяч нарушений закона актами органов местного самоуправления, то за 6 месяцев 2004 года – 84 акта, затрагивающих сферу трудовых, бюджетных, налоговых, земельных правоотношений, тарифов на коммунальные услуги. Принимает участие в этой работе и Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области.

Во время выездного приема в г.Новокузнецке к нему обратился гр.А. , имеющий ребенка-инвалида II группы, с жалобой на то, что его семье, как семье, имеющий ребенка-инвалида, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг предоставляются не в полном объеме и ограничиваются социальной нормой жилья и нормативами потребления коммунальных услуг.

В своем заключении, направленном на имя главы города уполномоченный подчеркивал, что Федеральный закон от 24.11.95№-181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» и принятое во исполнение указанного закона Постановление Правительства РФ от 27.07.96 г. № 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» не содержат ограничения льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг социальной нормой площади жилья и нормативами потребления коммунальных услуг.

Постановление городского совета народных депутатов г.Новокузнецка от 01.02.2000 №1/2 «О порядке предоставления льгот и субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг» было отменено. Однако при возникновении различных споров о размере произведенной оплаты, размере задолженности по оплате, либо при предъявлении требований о перерасчете уплаченных сумм и размера задолженности продолжалось использование норм данного постановления. При таких обстоятельствах даже утративший силу нормативный акт продолжал влиять на права граждан-инвалидов, в связи с чем потребовалось решение суда о признании соответствующих пунктов постановление незаконными и не подлежащими применению с момента принятия.

Работа уполномоченных в субъектах РФ по совершенствованию законодательства не может ограничиваться только пределами своего региона, так как значительное количество обращений граждан по вопросам нарушений их прав связано с неисполнением федерального законодательства, пробелами в нем, либо его неопределенностью. Именно по этой причине уполномоченным делались предложения о внесении изменений или дополнений в федеральные законы «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве)»

Если уполномоченным делается вывод о том, что нарушение прав граждан приобретает массовый характер, им в соответствии с законом «Об уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» готовится специальный доклад, в котором содержится информация об имеющихся нарушениях и содержатся конкретные рекомендации федеральным и региональным органам законодательной и исполнительной власти, органам местного самоуправления по их устранению.

Так, в специальном докладе «О нарушениях прав граждан в угольных городах Кузбасса» были приведены конкретные примеры нарушений прав граждан в ходе реализации программы реструктуризации угольной отрасли и были сформулированы предложения по внесению ряда дополнений в федеральное законодательство. На их основе Совет народных депутатов Кемеровской области принял обращение к Председателю Правительства о внесении дополнения в постановление Правительства РФ от 03.12.97 №1523 «О государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной промышленности». Кроме того, была направлена законодательная инициатива в Государственную Думу Федерального Собрания РФ о принятии федерального закона «О внесении изменения и дополнения в федеральный закон от 20.06.96 №81-ФЗ «О государственном урегулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольных организаций угольной промышленности».

Положительную оценку со стороны законодательной и исполнительной власти Кемеровской области, а также депутатов Государственной Думы от Кузбасса получили также специальные доклады «О состоянии экологии в Кемеровской области и нарушениях прав граждан на благоприятную окружающую среду» и «О некоторых аспектах нарушений прав инвалидов в Кемеровской области».

Экологическая ситуация в Кузбассе сегодня требует принятия безотлагательных мер. Реакцией власти, в том числе и на проблемы, поднятые в докладе, можно считать подготовку специального заседания коллегии администрации области по экологии, а также создание специальной комиссии из ученых, экологов, представителей общественных партий и движений для выработки специальной областной экологической программы.

Положительной была также реакция на специальный доклад о нарушениях прав инвалидов, в котором делался вывод о том, что, несмотря на постоянное развитие законодательства о социальном обеспечении, его необходимо пополнять нормами, учитывающими разнообразные потребности граждан, нуждающихся в социальной защите, и обеспечивающие реализацию прав инвалидов в полном объеме.

В отзыве на доклад председателя Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.А.Памфиловой отмечалось, что «содержащаяся в нем информация представляет практический интерес и будет использована в работе Комиссии». Член Совета Федерации Федерального Собрания РФ С.В.Шатиров также сообщал, что в соответствии с предложениями уполномоченного собрана группа специалистов и экспертов в области законодательства и права, результатом работы которой явилась подготовка поправок в федеральные законы «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», устраняющие нарушения прав граждан.

Мы надеемся, что только что опубликованный специальный доклад уполномоченного «О массовом нарушении прав обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений в изоляторах временного содержания», содержащий рекомендации как региональным властям, так и Министерству внутренних дел РФ, также получит объективную оценку.

Обеспечение единства правового пространства, как на федеральном, так и на уровне субъектов и на муниципальном уровне возможно только на основе анализа правоприменительной практики принимаемых законов. Сегодня мы видим, что применение действующего законодательства зачастую приводит к нарушению интересов значительных групп граждан и не обеспечивает реализацию конституционной обязанности государства по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Оценивать последствия законотворческой и правоприменительной практики уполномоченному по правам человека в Кемеровской области помогает экспертный совет, в которые входят опытные юристы, специалисты в различных отраслях права, представители правозащитных организаций. Одной из главных функций экспертного совета является экспертиза принимаемых законов, прежде всего с точки зрения нарушений прав и интересов отдельных групп граждан, которые могут возникнуть при применении того или иного закона. По сути, институт уполномоченного и экспертный совет при нем является той самой независимой правовой экспертизой, о необходимости создания которой сейчас много говорится.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что законотворческая деятельность уполномоченных в субъектах РФ является одним из важнейших направлений их работы и оказывает значительное влияние на формирование благоприятного правового поля.