Эволюция учреждений омбудсмана в Великобритании и в скандинавских странах


[Международная конференция "Институт омбудсмана в старых и новых демократиях", г. Инсбрук (Австрия), 26 июня 2003 года]

Рой Грегори / Николаус Швэрцлер, тезисы выступления

1. Развитие учреждений омбудсмана (в дальнейшем - ОМ) в большинстве стран-членов Совета Европы можно рассматривать только в связи с другими высшими органами государства, прежде всего с высшей административной и конституционной юстицией. В странах этого региона сильная административная юстиция существует в Швеции и в Финляндии, конституционного же суда ни в одной стране нет.

2. В Дании и Норвегии ОМ исполняет функции административной юстиции.

3. В Швеции после учреждения в 1809 году ОМ, в 1915 был учрежден военный ОМ. В 1968 количество ОМ достигло трех, в 1986 и после отмены должности военного ОМ - четырех. Количество жалоб с начала века до сегодняшнего дня возросло со 100 до 4000 в год.

4. Первоначально основной задачей работы шведского учреждения омбудсмана был надзор за судами, причем разрешение юридических вопросов контролю со стороны ОМ не подлежало. Другим общественным органам уделялось меньше внимания. Цитата: Главной задачей ОМ является не исправление, а поддержание хорошего уровня государственного управления. Основной упор был перенесен с судов на исполнительные органы, а также с общего надзора на проверку отдельных жалоб.

5. Финская модель очень близка шведской. Учрежденный в 1919 финский ОМ долгое время работал в тени отчасти конкурирующего с ним в области компетенции канцлера юстиции, В 1930 находился на грани упразднения. Впоследствии область компетенции постепенно расширялась и включила не только министров, но и самого президента. В 1990 был введен второй заместитель ОМ. Задача ОМ состоит в «обеспечении того, что судьи и государственные чиновники служат закону и исполняют свой долг» (другими словами, в соблюдении приципа законности). В 1995 перед ОМ была также поставлена задача следить за соблюдением прав человека.

6. Шведский и финский ОМ из инспекционного органа, работавшего в сравнительно узкой области нарушения гражданских свобод, превратились в орган, предметом деятельности которого теперь, в основном, вследствие работы с жалобами, стало все государственное управление в целом.

7. Датский ОМ был учрежден в 1954 в эпоху «современного государства всеобщего благоденствия». Традиционные методы правового контроля казались неудовлетворительными. Датское правовое положение исходит из важности защиты личности от злоупотребления правом со стороны исполнительных органов. Датский ОМ - начав с проверки жалоб - перешел к превентивной работе, исполнительные органы предоставляют ему на проверку определенное им число актов. Серийная проверка исполнительных актов является особой формой работы по собственной инициативе ("own initiative activity"). Эта новая, превентивная форма работы сопровождается публикуемым в прессе отчетом. Другим важным направлением работы датского ОМ является предложение обучающих программ для государственных служащих.

8. Самые значительные изменения в деятельности учрежденного в 1963 норвежского ОМ произошли в 1969, когда в область его компетенции вошло и коммунальное управление, что привело к ежегодному увеличению числа обрабатываемых жалоб с 1000 до 1500. В последние годы принцип открытого досутпа к актам был распространен и на бюро ОМ. ОМ, однако, имеет право отказать в доступе к документам, если это может помешать расследованию или означает ущемление личных интересов жалобщика.

9. Как и в Швеции, в Норвегии законодательством был введен ряд специализированных ОМ, как то ОМ потребителей в 1972, ОМ по вопросам равноправия в 1978, ОМ по правам ребенка в 1981 и ОМ по правам пациента в 1999.

10. Учрежденный в 1967 в Великобритании Уполномоченный Парламента в отличие от скандинавских стран назначается не парламентом, а королевой после нескольких консультаций. Исходный замысел состоял в том, чтобы снабдить депутатов лучшим инструментом в преследовании неправомерных действий в их избирательном округе. Поэтому ОМ может расследовать только письменные жалобы граждан, адресованные депутату, который передает их далее ОМ. ОМ поэтому отчитывается о результате расследования не жалобщику, а депутату. ОМ запрещено расследование жалоб, которые прошли через суд или военный трибунал. Он не имеет полномочий к расследованиям по собственной инициативе. Свидетели обязаны давать показания ОМ и он может приводить к присяге. ОМ имеет право направлять специальные доклады в обе палаты парламента, но это право было применено только дважды. В случае отказа следовать рекомендациям ОМ, соответствующее должностное лицо вызывают в нижнюю палату парламента, где он должен дать отчет о своих действиях. В 1972 был учрежден ОМ национального здравоохранения, в 1974 введена система ОМ в местном управлении. Важнейшия отличия ОМ в Великобритании и Скандинавии состоят в том, что первый никогда не был уполномочен проводить инспекции. В последнее время усилия ОМ направлены на сокращение срока обработки жалоб благодаря более экономиченой процедуре расследования. Самые значительные успехи были достигнуты в Шотландии, где введен ОМ «единого окна», объединяющий в себе прежде раздельные учреждения и компетенции ОМ.

11. Положение учреждений ОМ на севере и северо-западе Европы, по-видимому, отражает эволюцию общего инспекционного органа в институт, который от абстрактности контроля переходит к конкретному расследованию индивидуальных проблем граждан. С другой стороны в Великобритании наблюдается концентрация компетенции и учреждений ОМ, которая сделает путь к нему обращающихся с жалобами граждан более простым и коротким.